上海刑事律师

作者：王建平(最高人民检察院法律政策研究室副主任)、高翼飞(最高人民检察院法律政策研究室检察官助理)，载于来源《人民检察》2019年第4期

2018年11月24日，最高人民检察院印发了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》(以下简称《规定》)。为指导各级检察机关准确理解和适用，现就《规定》的起草背景、过程及内容作如下说明。

一、《规定》起草的背景和过程

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了监察法，明确了监察委员会对行使公权力的公职人员职务违法和职务犯罪进行调查处置的职权。4月17日，中央纪委国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《监察委管辖规定》)，明确了国家监察委员会管辖案件的范围。其中，第二十一条第一款规定:“在诉讼监督活动中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，由人民检察院管辖更为适宜的可以由人民检察院管辖。”上述规定印发实施后，有的省级检察院反映，已有地方监察委员会将司法工作人员相关职务犯罪线索退回检察机关的情形，询问如何处理。最高人民检察院(以下简称“最高检”)法律政策研究室进行了认真研究，起草了办理相关案件规定稿，并征求了最高检内设机构和省级检察院的意见。2018年6月至7月间，最高检就检察机关立案侦查的案件范围问题先后征求了全国人大常委会法工委和国家监察委员会的意见。全国人大常委会法工委和国家监察委员会原则同意检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14个侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行使侦查权。

2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。考虑到最高检《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)的修订需要有一个过程，而修改后刑事诉讼法自公布之日起立即生效实施，有必要对检察机关管辖的案件范围和相关程序作出明确，从而实现检察机关与国家监察委员会案件管辖范围的衔接，防止管辖争议和管辖推诿，保证检察机关依法履行对在诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查职责。最高检法律政策硏究室根据院领导的指示要求起草了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定(审议稿)》，于2018年11月1日提请最高检第十三届检察委员会第八次会议进行了审议。经检委会审议，原则通过。会后，法律政策研究室按照检委会讨论意见对该审议稿作了修改，于11月4日分别征求了国家监察委员会和公安部的意见。收到国家监察委员会和公安部书面反馈的修改意见后再作修改，并起草了《关于印发〈关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定〉的通知》，按程序报送张军检察长签发。

二、《规定》的内容

(一)关于案件管辖范围

《规定》以列举的方式明确了检察机关管辖的14个罪名，即检察机关在对诉讼活动实行法律监督中，发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查:非法拘禁罪;非法搜查罪;刑讯逼供罪;暴力取证罪;虐待被监管人罪;滥用职权罪;玩忽职守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;执行判决、裁定失职罪;执行判决、裁定滥用职权罪;私放在押人员罪;失职致使在押人员脱逃罪;徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。

上述罪名，在修改人民检察院组织法和刑事诉讼法过程中，最高检与中央纪委、国家监委、全国人大监察和司法委员会、全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委等进行了充分沟通，协调有关各方对检察机关保留部分侦查权的范围问题达成共识。上述14个犯罪符合修改后刑事诉讼法第十九条第二款规定的三个基本特征:第一，犯罪主体均为“司法工作人员”。根据刑法第九十四条的规定，司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。第二，犯罪手段表现为在诉讼活动中“利用职权实施”。第三，从犯罪客体来看，分别侵犯公民合法权利和损害司法公正。需要注意的是，按照监察法和《监察委管辖规定》，滥用职权罪、玩忽职守罪属于监察机关的管辖范围。在征求意见过程中，全国人大常委会法工委提出，实践中，司法工作人员的滥用职权、玩忽职守犯罪，可能发生在司法活动中，也可能发生在行使其他职权的活动中。根据修改后刑事诉讼法和《监察委管辖规定》，检察机关立案侦查的这两类犯罪应限于发生在司法活动中的司法工作人员犯罪。因此，检察机关立案侦查的滥用职权案件和玩忽职守案件应当限于司法工作人员滥用职权、玩忽职守侵犯公民权利损害司法公正的情形。对于其他国家机关工作人员滥用职权罪、玩忽职守罪或者司法工作人员犯滥用职权罪、玩忽职守罪，但未侵犯公民权利、损害司法公正的，不由检察机关管辖，应当由监察机关依法调查处置。此外，非法拘禁罪、非法搜查罪这两个罪名犯罪主体可能是司法工作人员，也可能是其他国家工作人员或其他人员，根据修改后刑事诉讼法的规定，检察机关立案侦查的非法拘禁案件、非法搜查案件的犯罪主体仅限于司法工作人员。为了突出强调，《规定》在相关罪名之后增加了备注，进一步明确了管辖的案件范围。

(二)级别管辖和侦查部门

1.案件的级别管辖。《规定》明确了“本规定所列犯罪案件，由设区的市级人民检察院立案侦查。基层人民检察院发现犯罪线索的，应当报设区的市级人民检察院决定立案侦查。”由于这类案件的主体都是司法工作人员，由市级检察院立案侦查，能够确保立案的慎重性。而且，此类案件数量不大，市级检察院立案侦查，在办案力量上能够适应。同时，这样也有利于在自侦队伍已整体转隶监察委的情况下，集中有限的资源，提高办案质量和效率。因此，基层检察院开展诉讼监督中发现这类犯罪线索的，应报请市级检察院审查，决定是否立案侦查。如果案件由基层检察院结合诉讼监督开展侦查更便于掌握情况，及时收集、固定证据，而且该基层检察院也有侦查力量的，《规定》明确“设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查，或者由基层人民检察院协助侦查。”总之，立案侦查决定权上提至市级检察院，并不是取消基层检察院的立案侦查权，而是要严格把握立案条件。此外，《规定》还明确:“最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的，可以自行决定立案侦查，也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。”

2.侦查案件的部门。《规定》明确:“本规定所列犯罪案件，由人民检察院负责刑事检察工作的专门部门负责侦查。”《规定》在征求意见过程中，有观点认为，诉讼监督职能与侦查职能原则上应当分别由不同的部门行使，以保证诉讼监督部门与侦查部门之间的相互制约，避免诉讼监督部门既监督诉讼活动又侦查犯罪，以侦查打压监督对象的问题。我们认为，检察机关对诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪进行立案侦查，本身就是检察机关对诉讼活动行使法律监督权的重要组成部分，这也是查办职务犯罪职能整体转隶监察委后，仍然给检察机关保留部分侦查权的原因，因此，不应将侦查权与诉讼监督权截然分离。关于检察机关内部具体行使侦查权的部门，《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见的通知》要求:“明确检察机关内部的职权划分，其抗诉职权与职务犯罪侦查职权应分别由不同的业务部门行使。”2009年最高检《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》明确，检察机关负责抗诉工作的部门不承办职务犯罪侦查工作。最高检《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十三条规定:“民事检察部门在履行职责过程中，发现涉嫌犯罪的行为，应当及时将犯罪线索及相关材料移送本院相关职能部门。人民检察院相关职能部门在办案工作中，发现人民法院审判人员、执行人员有贪污贿赂、徇私舞弊、枉法裁」判等违法行为，可能导致原判决、裁定错误的，应当及时向民事检察部门通报。”最高检《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第三十五条规定:“人民检察院行政检察部门在履行职责过程中，发现违法违纪或者涉嫌犯罪线索，应当及时将相关材料移送有关职能部门。人民检察院相关职能部门在办案工作中发现人民法院行政审判人员、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，可能导致原判决、裁定错误的，应当及时将相关材料移送行政检察部门。”根据上述规定，行使抗诉权的部门特别是民事、行政检察部门不宜行使侦查权。我们研究认为，目前可暂由刑事执行检察部门负责侦查，主要考虑刑事执行检察部门不行使抗诉权，而且在国家监察体制改革之前，有一定侦查职能和经验。

3.提起公诉的检察院。审查起诉应当与刑事诉讼法规定的法院审判管辖相衔接。侦查终结后，应当按照刑事诉讼法的规定，交由有管辖权的检察院审查起诉。为此，《规定》明确，设区的市级以上检察院侦查终结的案件，可以交有管辖权的基层法院相对应的基层检察院提起公诉;需要指定其他基层检察院提起公诉的，应当与同级法院协商指定管辖。对依法应当由中级法院管辖的案件，由设区的市级检察院提起公诉。实践中，指定其他基层检察院提起公诉，主要是为了排除本地干扰，确保案件得到公正审理。